Digital Single Market

Gastbeitrag Stefan Herwig

Auf GEMA-Politik.de informieren wir – die Politische Kommunikation der GEMA – über unsere Arbeit und Themen in Berlin und Brüssel. Für Denkanstöße in Form von Gastbeiträgen sind wir offen. In diesem Gastbeitrag blickt Stefan Herwig nach Brüssel und fragt, ob und inwiefern versagende Märkte harmonisiert werden:

Harmonisieren wir versagende Märkte?

von Stefan Herwig

Am 6. Mai hat die EU-Kommission ihre Strategie für die politische Gestaltung der digitalen Agenda Europas veröffentlicht und damit ihre Zielvision des so genannten Digital Single Market konkretisiert. Nahezu alle der dort aufgelisteten Punkte kreisen um das Thema der Harmonisierung der 28 EU-Teilmärkte: Harmonisierte Paketzustellungen, günstigere grenzüberschreitende Telekommunikation und international abgestimmte Bedingungen für den grenzüberschreitenden elektronischen Handel stehen ganz oben auf der Agenda der Kommission.

Ebenso zählt die Schaffung eines modernen Urheberrechts, die Anpassung der europäischen Medienrichtlinie (AVMS) und die Schaffung eines „bedarfsgerechten Umfeldes für Plattformen und Mittler“ dazu, aber eventuell auch eine Überarbeitung der Haftung für Intermediäre und Provider. Viele andere Punkte kreisen primär oder sekundär um die Harmonisierung der europäischen Teilmärkte oder nennen diese gleich als Zielvision.

Dass die EU als Regulator einer Staatengemeinschaft der Harmonisierung eine solche Priorität einräumt, ist nicht verwunderlich. Denn im Wirtschaftsraum EU sorgt die starke Fragmentierung der Teilmärkte für eine nicht optimale Wertschöpfung. Daher ist internationale Harmonisierung eine wirtschaftliche Standardstrategie, die die EU-Kommission bereits in vielen anderen Wirtschaftsbereichen erfolgreich initiiert und durchgeführt hat.

Digital Single Market

Jedoch ist der Digitalmarkt in einigen Aspekten doch sehr unterschiedlich zu anderen Märkten. Der digitale Markt ist sehr jung, extrem volatil und weist momentan auf den ersten Blick ein enormes Wertschöpfungs- und Innovationspotential auf. Doch hat dieser Markt auch eine Schattenseite: Es zeigen sich mehr und mehr Probleme, wie die extreme Monopolisierung einiger Plattformen und Akteure im Markt, die natürlich das Potential für Marktmachtmissbrauch erhöht und das momentane vollständige Versagen des Datenschutzes im digitalen Raum, das zum vollkommenen Verlust der Privatsphäre – nicht nur der EU-Bürger – führt. Hinzu kommt ein  Sicherheitsproblem, welches Cybercrime und Cyberspionage immer weiter anwachsen lässt. Wo viel Licht, da ist also auch viel Schatten.

Darüber hinaus erzeugt der digitale Markt schnell wachsende Friktionen mit anderen Teilmärkten, zum Beispiel mit der Kreativwirtschaft, dem Transport- und Gaststättengewerbe (als Beispiele seien nur Uber oder airbnb genannt) oder in der Paketlogistik. Dazu passt eine aktuelle Meldung des Wirtschaftsmagazins Wirtschaftswoche, die den versprochenen Wertschöpfungsgewinn aus der digitalen Revolution vermisst, und zwar vollständig. Derzeit strahlt das Wachstum der Digitalisierungsbranchen also nicht positiv auf angrenzende Märkte und Branchen ab. Wirtschaftswissenschaftler tun sich schwer damit, das Paradoxon der neuen Wachstumsstory zu erklären. Nach Meinung von Ökonomen wie Barry Eichengreen dauere es teilweise Jahrzehnte, bis sich neue Technologien durchsetzen und im Wachstum widerspiegeln, berichtet das Magazin.

In den Produktionsstatistiken zeichnet sich die digitale Revolution nicht nur nicht positiv ab, derzeit hat sie scheinbar auf viele betroffene Branchen negative Effekte. Dies ist eine Sichtweise, die auch vom renommierten amerikanischen Makroökonomen Robert J. Gordon geteilt wird, der selbst im Mutterland der digitalen Revolution, den USA, positive Effekte auf die Gesamtwirtschaft vermisst.

Diese Probleme haben nur in homöopathischen Dosen Eingang in das Strategiepapier der EU gefunden, werden aber mit Sicherheit nicht von selbst verschwinden. Insofern stellt sich die Frage, ob die Harmonisierung von digitalen Märkten im EU-Strategiepapier nicht vielleicht eine zu hohe Priorität erfahren hat, während andere, relevantere Punkte aus dem Blick zu fallen drohen.

Google, Marktwirtschaft und Regulierung

Im April 2014 schrieb der deutsche Wirtschaftsminister Sigmar Gabriel ein reichweitenstarkes Essay in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung über Google, Marktwirtschaft und Regulierung. Er verglich die Situation der Digitalisierung unter anderem mit dem Manchester-Kapitalismus im 19. Jahrhundert, der erst durch politische Regulation und das Aufkommen von Gewerkschaften gezähmt wurde und erst dann eine gerechte Verteilung der Wertschöpfung der industriellen Regulation sicherstellte. Auch schloss er eine Zerschlagung von Google aufgrund von überbordender Marktmacht nicht aus, was eine monatelange Diskussion über die Möglichkeit einer angemessenen Regulierung des US-Konzerns durch Europa anstieß, in der sich aber zum Schluss der Konsens herausbildete, dass Google mit kartellrechtlichen Maßnahmen alleine nicht wirksam zu regulieren sei.

Was im Rahmen der Diskussion über Regulierung jedoch immer wieder vergessen wird, ist die Grundlage, aufgrund derer Marktmacht ökonomisch reguliert wird: Weil nämlich der Missbrauch von Marktmacht den Marktmechanismus selbst außer Kraft setzt. Nicht das Monopol selbst ist problematisch, sondern nur ein oft damit einhergehender Missbrauch von Marktmacht. Dieses Aushebeln des Marktmechanismus nennt man in der Ökonomie ab einem gewissen Level Marktversagen. Versagt ein Markt, bilden sich Produkte oder ganze Marktsparten nicht optimal heraus oder die Produktauswahl ist suboptimal. Wichtiger noch: Marktversagen ist in der Wirtschaftswissenschaft sogar das notwendige Kriterium für das Eingreifen des Gesetzgebers in einen Markt.

Es mehren sich die Anzeichen, dass man den digitalen Markt gleich auf mehreren Ebenen als versagenden Markt ansehen muss. Dazu zählt nicht nur die ungewöhnliche Ausbildung von Monopolen, die mit herkömmlichen Netzwerkeffekten kaum noch zu erklären sind. Auch das Phänomen des Transfer Of Value, also einer Wertschöpfungsverschiebung von einem Wirtschaftsbereich in einen anderen, wird vor allem in der Kreativwirtschaft und in der Medienwirtschaft immer lauter diskutiert. Berücksichtigt man diese Faktoren und klopft man die Erfordernisse für funktionierende Märkte an den Spannungspunkten ab, so kommt man zu dem Schluss, dass auch die digitalen Märkte an neuralgischen Punkten momentan versagen und dass damit ein Eingreifen des Gesetzgebers dringend erforderlich ist.

Im Bereich der Kreativ- und Medienwirtschaft fehlt zum Beispiel Exklusivität, eine essentielle Voraussetzung für die Bildung optimaler Märkte und auch für die Aushandlung von Preisen. Eine leistungsfähige Exklusivität, also Ausschließbarkeit von individuellen Gütern ist eine Grundvoraussetzung für fairen Handel und eine optimale Preisbildung. Ein Händler, der seine Ware nicht ausschließen kann, hat keine Verhandlungsmacht. Diese Verhandlungsmacht ist der Kreativwirtschaft schon seit mehr als einer Dekade abhanden gekommen, und verantwortlich dafür sind nicht nur die massiven Formen von Piraterie für digitale Inhalte, die die Hersteller dieser Inhalte (Urheber, Kreative, Rechteinhaber) leer ausgehen lassen und gleichzeitig die Infrastrukturen (Plattformen, Suchmaschinen, Werbewirtschaft) beflügeln. Auch der Medienbereich ist vom Transfer Of Value massiv betroffen und wurde in eine digitale Anzeigenökonomie hineingedrängt, die für Plattformbetreiber sehr gut, für die Ersteller der Inhalte bei den momentanen Marktbedingungen, jedoch deutlich schlechter funktioniert. Prominentes Beispiel sind hier die Zeitungsverleger. Sie versuchen durch ein Presseleistungsschutzrecht eine Art Ausschließbarkeit oder zumindest eine Handelbarkeit für ihre Güter zu erzielen – mit bisher eher mäßigem Erfolg.

Marktversagen und Datenschutz

Andere Formen von Marktversagen sind im Datenschutzbereich indiziert: Das Deutsche Institut für Vertrauen und Sicherheit im Internet (DIVSI) hat in seiner Studie „Daten – Ware und Währung“ festgestellt, dass 80 Prozent der Bundesbürger generell Probleme haben, wenn ihre Präferenzen zum Gegenstand von Big Data-Abschöpfungen werden, um Werbung zu optimieren. Die Ergebnisse decken sich größtenteils mit einer soeben erschienenen US-Studie namens „The Tradeoff Fallacy“ der amerikanischen University Of Pennsylvania, die aufzeigt, dass auch US-Bürger keinesfalls mit der Datensammelwut der Konzerne einverstanden sind, aber zu einem großen Teil resigniert haben, weil es keine Alternativen gibt. Trotzdem tendieren alle Handybetriebssysteme, ja sogar der Großteil der gesamten Digitalen Ökonomie, in Richtung Big Data-Auswertung von Kundenpräferenzen. Nennenswerte Alternativen, die Datensouveränität wirksam ermöglichen, gibt es am Markt faktisch nicht mehr. Der Kunde kann den Großteil digitaler Gadgets, Apps und Funktionalitäten nicht mehr nutzen, ohne damit Teil der Big Data-Maschinerie zu werden. Die Option, für viele Services zu zahlen, ohne dass Daten abgeschöpft werden, gibt es kaum; die vorherrschende Währung sind zunehmend persönliche Daten.

Dies ist eine recht deutliche Ausprägung eines Marktversagens durch so genannte asymmetrische Information, gesteigert bis hin zur so genannten adversen Selektion, die eine Unterdrückung ganzer Marktsparten – wie einen Datensouveränität ermöglichenden Markt – herbeiführt. Explizit genannt seien hierbei die für den Kunden kaum noch zur Selektion taugenden Datenschutzerklärungen, die massenhaft ungelesen akzeptiert werden, so dass das Meme „The Biggest Lie On The Internet“ dafür erfunden wurde. Es bezeichnet die Tatsache, dass kaum noch jemand wirklich die Datenschutzvereinbarungen liest, geschweige denn versteht. „The Biggest Lie on the internet is ‘I have read and understood the conditions of this agreement‘ ”, so trug es der Sicherheitschef von F-Secure, Mika Hypponen im Frühjahr auf der DLD-Konferenz in München vor und erklärte ein Experiment des Unternehmens, in dem sich Nutzer eines freien W-Lans sogar die Herodes Klausel abzeichneten – in dem sie das Recht an ihr erstgeborenes Kind im Austausch gegen die Nutzung eines freien W-Lans am Londoner Flughafen Heathrow abtraten. „And everybody clicked OK!“ bedauerte Mika Hypponen.

Dabei wäre die Ausbildung einer datenschutzkonformen Produktpalette von Apps, Betriebssystemen und Anwendungen nicht nur eine Marktbelebung, mit der sich Europa vom Silicon Valley sinnvoll emanzipieren könnte. Der Bereich datenschutzkompatibler Anwendungen könnte auch ein lohnendes europäisches Exportgut werden. Ein Markt, der in den USA momentan kaum existiert, den aber doch scheinbar viele Kunden unterstützen würden.

Als letzte Form des Marktversagens könnte auch ein Marktversagen durch externe Effekte konstatiert werden, denn die sozialen und ökonomischen Kosten von nicht vorhandenem Datenschutz und dem Verlust von Privatsphäre oder Online-Piraterie werden nicht wieder in den Markt internalisiert. Es entsteht ein Effekt wie bei der Umweltverschmutzung, wenn das Handeln zweier Parteien eine unbeteiligte Dritte Partei schädigt. Werden diese Effekte nicht beseitigt, bereichern sich zwei Parteien auf Kosten der Dritten, die geschädigt wird. Genau das passiert momentan im Big Data-Bereich und auch dieses Ergebnis hat wettbewerbsrelevante Effekte auf dritte Parteien. Eine dritte Partei ist hier der traditionelle Werbemarkt, der benachteiligt wird, weil diese Effekte nicht ausgeglichen werden.

Funktionierende Wertschöpfungsketten schaffen

Es ist eine primäre wirtschaftspolitische Aufgabe des Gesetzgebers, versagenden Märkten mit entsprechender Regulation zu begegnen. Die Frage, ob der digitale Markt jenseits von Marktmacht versagt, ob also nicht sogar ein multiples Marktversagen vorliegt, hat jedoch bisher niemand im politischen Diskurs auf die Agenda gebracht, denn strukturelles Marktversagen ist mittlerweile in vielen erschlossenen Märkten ein seltenes, fast vergessenes Phänomen geworden. Noch wichtiger wäre die Frage, ob die geplante Harmonisierung solcherlei versagender Märkte nicht sogar einen „Lock-In“-Effekt der nachteiligen Situation begünstigen könnte. Zunächst sollte man also diese These eines multiplen Marktversagens eingehender prüfen, um nicht später festzustellen, dass man den bereits unterregulierten Marktteilnehmern letztendlich alle Regulationshemmnisse aus dem Weg geschafft hat – zum Leidwesen der angrenzenden Märkte, ihrer Marktteilnehmer und damit zum Leidwesen der EU-Bürger.

Viel wichtiger wäre es hingegen, funktionierende Wertschöpfungsketten zu schaffen, in denen die Marktmacht der einzelnen Teilnehmer sinnvoll gegeneinander austariert wird und in dem auch die primär nichtdigitalen Player, wie zum Beispiel Kreativwirtschaft, Logistik, Transportgewerbe ein level playing field und somit angemessene Wettbewerbsbedingungen gegenüber ihren digitalen Konkurrenten, Plattformen und Suchmaschinen vorfinden. Die Stellschrauben für diese Wettbewerbsgerechtigkeit ist vor allem die Ausgestaltung des Urheberrechts, der Netzneutralität, aber auch die Schaffung einer Ausschließbarkeit für die zu handelnden digitalen Güter durch ein kohärentes Haftungsregime. Erst dann sollte die Harmonisierung dieser funktionierenden Märkte die Priorität finden, die sie im EU-Strategiepapier bereits hat. Insofern sind die Schaffung und die Zielvision eines Digital Single Market nicht falsch, sie sollten aber momentan nicht die Priorisierung finden, die sie im jetzigen Strategiepapier haben.

„Die digitale Revolution ist da, wir sehen sie nur noch nicht in den Statistiken“ meldete die Wirtschaftswoche. Das werden wir auch nicht, solange wir versuchen, versagende Märkte zu harmonisieren, anstatt sie zu reparieren.

Stefan Herwig

Foto: MD

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